規范有序和激發活力，是教育強國建設需要正確處理的五個重大關系之一。但在教育宏觀管理與學校內部管理中，常常陷入“一管就死，一放就亂”的怪圈，循環往復，進而導致教育低效運行。要走出這個怪圈，必須處理好規范有序和激發活力的關系，使二者達到良性的平衡狀態，實現既規范有序又充滿活力的治理狀態，推進教育管理、學校治理的現代化。

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　　規范有序是學校管理的底線根基

　　學校管理是協調、統籌人財物事以實現學校組織使命的過程。學校管理所追求的價值目標有教育秩序、教育效率、教育效能、教育公平4個方面。其中，秩序是最基礎的底線目標。如果一所學校處于混亂無序狀態，教育效率、教育效能、教育公平等其他目標便無從談起。

　　“規范有序”的核心要求就是學校具備良好秩序。教育秩序是教育行為方式的固定形式，是對教育行為偶然性、任意性、情緒化的超越和否定，包括教育教學秩序、教育從業者工作秩序和教育管理秩序等多個維度。

　　如何實現學校規范有序？關鍵在于加強機構建設與制度建設。需依據學校育人目標合理設置組織機構，確保分工科學、縱橫溝通順暢。若機構設置不合理，如部分事務無人負責、部分事務多個機構交叉管理，就容易出現推諉扯皮、互相抱怨等混亂現象。

　　除科學合理的機構建設外，良好的制度建設同樣對推進學校的規范有序至關重要。制度作為行為規范，規定了學校內部機構、管理人員、教職員工及學生的義務性規范（必須做什么）、禁止性規范（不得做什么）與授權性規范（可以做什么），并明確違反義務性規范與禁止性規范需承擔的相應責任。學校制度能有效調整不同主體間的權利義務關系，幫助各類主體判斷自己的行為及其后果，起到定分止爭的作用，為各類主體的行為提供明確指導。李希貴校長講過，“能用結構解決的問題，就不用制度；能用制度解決的問題，就不靠開會”。這一觀點恰恰點明了結構與制度的重要性。若結構不合理、制度不健全，就需要通過大量會議來協調，管理成本就會大大提高。

　　學校管理中的“人治”容易導致混亂無序，而依靠制度的“法治”顯著優于“人治”。學校管理中的“人治”，指學校主要領導根據個人認知水平與感情好惡開展管理，存在決策隨意、情緒化、漠視規則等問題。學校的長治久安與可持續發展要靠制度，不能靠“人治”。要建立健全以學校章程為核心的制度體系，以良好的制度建設保障學校規范有序運轉。

　　需特別注意的是，秩序分兩種形態：一種是高壓管理下死氣沉沉的秩序，另一種是民主管理孕育的充滿活力的秩序。制度建設亦是一把雙刃劍，過多過細的制度條文雖能維持秩序，卻可能扼殺活力。學校既需要秩序，也離不開活力，如果校內機構、管理人員、教職員工、學生等均缺乏活力，立德樹人根本任務就難以實現。我們需要兼顧秩序與活力的學校管理，即充分參與、充滿活力的積極教育秩序。學校不能為了維持秩序而犧牲發展，需實現秩序與發展的良性銜接。部分學校為了規避安全風險，對學生實施嚴苛管理，如擔心學生嬉鬧出現安全事故而禁止學生課間走出教室，為防止學生談戀愛而禁止男生女生單獨接觸。這樣做的結果是，表面的秩序有了，卻扼殺了學生的活力。

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　　激發活力提升學校發展內生動力

　　活力即生命活力，從哲學視角而言，活力就是主體性，體現為積極性、主動性、創造性。若學校、管理者、教師、學生都沒有活力，不僅無法實現學校的培養目標，還會降低管理、教學與學習效率，影響學校效能的提升。事在人為，學校組織目標的實現終究要依靠人，通俗來講，教育管理的重要功能就是調動人的積極性，激發人的干勁與動力。

　　激發活力的重要路徑是放權與參與：放權指下放權力，如政府給學校、學校給教師賦予更多自主權；參與指管理中的民主參與，如師生參與學校管理。教育領域的多元治理將放權與參與有機融合，是當前激發教育活力的必由之路。

　　學校要具備辦學活力，政府必須保障其辦學自主權。2020年，教育部等八部門聯合印發《關于進一步激發中小學辦學活力的若干意見》，要求深化教育“放管服”改革，落實中小學辦學主體地位，重點保障學校的三類辦學自主權，即保證教育教學自主權、擴大人事工作自主權、落實經費使用自主權。

　　學校有了自主權并不必然產生活力。部分學校的主要領導把政府下放給學校的教育教學自主權、人事工作自主權、經費使用自主權據為己有，權力進一步集中，對校內各部門及師生管得更嚴更細。因此，在政府給學校分權（可稱為“一次分權”）后，學校內部還需要推進二次、三次分權，不斷完善治理結構，實現多元共治。“二次分權”指學校把權力下放給二級管理部門以及年級組、學科組、教代會、家委會、學生會、少代會、教師和學生等，例如把招聘新教師的初審權下放給學科組，將校服采購交給家委會。“三次分權”是指二級部門進一步向教師個人放權，班主任把班級管理權力進一步下放給學生等，例如把班干部選舉、評優評先的權力交給全體學生行使。

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　　突破“一管就死、一放就亂”怪圈

　　分權意味著“共治”，即多元主體共同參與治理，而非由單一主體或個別領導專斷獨行；同時也意味著“自治”，賦予二級部門、學科組、教代會、家委會等更多的權力與自主空間。但很多人對分權心存顧慮，擔心出現“一放就亂”的局面，而這種擔心往往成為現實。長期以來，一些學校行政化色彩濃厚，不少教師和學生對共治與自治并不適應，初期易出現不會參與、不愿參與的情況，進而導致混亂與低效。一旦出現此類情況，學校往往會退回原有的管理模式，導致“一收就死”“一管就死”，重新陷入前文所述的“怪圈”。

　　如何從這一“怪圈”中走出來？由于“一管就死”具有一定的必然性，因此需要從“一放就亂”尋找突破口。核心對策就是“延長放權周期”，要有耐心與定力，避免一出現混亂就急于收權。當放權持續一定時間后，新的秩序自然會逐步形成。民主參與過程中，無論是教師、家長還是學生參與，往往呈現“多元發聲、觀點碰撞”的狀態，看似嘈雜，甚至存在爭吵與沖突，但這種“混亂”是必要的，是民主協商的應有之義，可稱之為“良性混亂”，遠比高壓管控下的死氣沉沉更有價值。

　　走出“一放就亂”的誤區、構建新秩序，主要有兩種路徑：一是依托多元互動與磨合，經過一段時間的實踐，自然形成學術界所說的“自發秩序”；二是在放權前做好相關制度設計，明確各類主體的權利與程序權利，讓參與行為在制度框架內開展，例如規定涉及教職工切身利益的規章制度出臺前，必須經教職工代表大會的討論與表決。兩種路徑各有優劣，“自發秩序”形成周期較長，事先做好制度設計又難免具有主觀性。因此，可將二者結合起來，取長補短，通過試錯，不斷優化制度設計，盡早實現“有活力的秩序”。

　　在中小學管理中，分權和參與之所以能激發活力，是因為其能增強師生的主人翁意識與對學校的歸屬感，提高責任擔當，激發內在動力，同時還能提升師生的表達、參與、決策與監督能力，增強他們的自由度與幸福感，培育創新思維與創新人格。簡言之，分權與參與能全面提升師生綜合素養，尤其能強化民主素養與創新能力。因此，多元共治不僅具有管理價值，更具有重要的教育價值。

　　綜上，規范有序與激發活力并不是水火不容，而是可以并存共生、有機統一的。學校黨組織在學校治理中要發揮“元治理”的作用，把好方向，做好頂層設計與制度建設。學校制度建設的目的不是把人管住，而是解放人、發展人。無論是共治還是自治，都必須堅守“法治”原則，以健全的制度規則為基礎，這樣規范有序與激發活力才能并行不悖、相得益彰。

　　（作者系北京師范大學中國教育與社會發展研究院教授、中國教育發展戰略學會副會長）